Estamos rodeados
Como viene sucediendo desde hace algún tiempo, China nos obliga a repensarnos muchas de las certidumbres que creíamos consolidadas. Esta vez le ha tocado el turno a los procedimientos de consenso internacional por los que se fijan los estándares de muchas de las principales industrias y, particularmente, los que corresponden a las nuevas tecnologías digitales.
Hay en ciernes un conflicto en el consenso internacional sobre los estándares, muchos de ellos en torno a la Organización Mundial del Comercio, pero no en exclusiva.
La vieja teoría sobre las ventajas de la estandarización dice que, a través de esta, se permite la interoperabilidad de servicios y productos suministrados por fabricantes diferentes. Y como consecuencia de la interoperabilidad, los consumidores (o los adquirientes) ganan en competencia de precios, de calidades, en seguridad y en la propia confianza que estos mismos consumidores otorgan a todo aquello que dispone de un sello de garantía. También, aunque se dice menos, los consensos internacionales sobre estándares permiten alcanzar economías de escala a los grandes suministradores y, así, abarcar mercados globales.
Estamos rodeados de consensos en torno a estándares. Los correspondientes a las comunicaciones móviles, 4G o 5G, que permiten que diferentes fabricantes de teléfonos móviles puedan funcionar sobre las redes desplegadas por distintos suministradores, aun cuando muchas veces se trata de rivales -de mercado- encarnizados. Los correspondientes a Internet, que hacen que este post se pueda ver en navegadores diferentes o se pueda compartir en correos electrónicos manejados por programas y servidores muy distintos. Pero, sobre todo, estaremos más que nunca rodeados de futuros estándares que definirán quién participa de los nuevos mercados digitales. Hablamos de 6G, de todo lo que sucede en torno a la inteligencia artificial, pero también de la trazabilidad de los productos agroalimentarios sobre blockchain, de la logística del comercio internacional, del seguimiento de la energía sostenible y distribuida, de la aviación segura, de las tecnologías médicas, de los automóviles que se conducen solos[i] o de las tecnologías cuánticas.
Precisamente, por las posibles ventajas que diversas industrias pueden obtener de los consensos internacionales de estándares -o leído al revés, de las desventajas que supone no participar en la definición de los mismos-, China ha decidido potenciar su presencia en los organismos internacionales de estandarización y en los procesos de decisión y gobernanza de estos. Y también, muy probablemente, por la relación que tienen los estándares de las nuevas tecnologías digitales con el fortalecimiento internacional del modelo político propio. Muchas veces, cuando me preguntan cuál es el documento de política industrial más relevante en China, recomiendo seguir el desarrollo del proyecto China Standards 2035[ii], de alguna forma la continuación del plan industrial expresado en Made in China 2025[iii]. Y siempre el conflicto precede al consenso.
Dos elefantes
Para entender un proceso de estandarización en cualquier industria, un viejo profesor de telecomunicaciones explicaba que consiste en una estrecha ventana entre dos elefantes. El primer elefante te aplasta si el procedimiento de estandarización comienza demasiado pronto, antes de que la industria tenga claro cuál es el camino que seguir técnica y económicamente. Los estándares que se lanzan en estadio de inmadurez se quedan en papel mojado y nunca se adoptan[iv] puesto que la industria muchas veces sigue una ruta diferente una vez que ha entendido cuáles son los verdaderos desafíos. El peligro del segundo elefante consiste en llegar a un acuerdo sobre un estándar cuando el mercado ya está en una fase de madurez temprana y hay productos disponibles para los usuarios. Si los fabricantes o proveedores tienen una posición fuerte en el mercado va a ser muy complicado que renuncien a sus productos para adoptar otros formatos o procedimientos[v]. Así que un proceso de estandarización tiene lugar en una estrecha ventana temporal entre dos elefantes que se acercan amenazadores[vi].
Para seguir entendiendo la estandarización, también conviene distinguir entre estándares de facto y de jure[vii]. Los primeros no disfrutan de un respaldo oficial, simplemente existen porque son ampliamente utilizados por las empresas de una cierta industria[viii]. Los segundos, el motivo principal de este artículo, son aquellos que cuentan con el apoyo de algún tipo de organismo oficial que tiene el mandato de publicar estándares, es decir, un organismo de estandarización.
¿Cómo se orquesta el proceso de consenso sobre estándares dentro de alguno de estos organismos?
El primer paso es invitar a diversas organizaciones, compañías o, en algunos casos, personas individuales a formar parte de un comité técnico de estandarización. Normalmente para este primer paso se buscan voluntarios/as con el suficiente grado de experiencia y que en muchos casos las compañías interesadas nominan directamente. El segundo paso es decidir exactamente qué tecnologías -o partes de tecnologías- son susceptibles de ser estandarizadas para conseguir las ventajas explicadas más arriba, ya que una estandarización excesiva podría coartar la innovación. El tercer paso es el más delicado puesto que se trata de que las compañías que ya tienen algún desarrollo relativo a la tecnología en cuestión se comprometan a poner a disposición del resto su conocimiento y su propiedad intelectual[ix]. Aquí pueden tener lugar complejas negociaciones económicas, ya que el uso de estos desarrollos pre-existentes no es en general gratuito. El incentivo para que diversas partes interesadas decidan compartir sus desarrollos previos es, precisamente, el posible beneficio -económico- conjunto de lograr un estándar común[x]. Los últimos pasos consisten en decidir hasta qué punto el estándar va a ser público y abierto[xi], y llegar a los acuerdos finales de licencia y administración del estándar en cuestión.
Un ecosistema complejo frente a un nuevo escenario
Hay un gran número de organizaciones dedicadas a la estandarización. Las hay formales como IEC, ISO o ITU[xii], que son muy relevantes al estar ligadas a algunos acuerdos de la Organización Mundial del Comercio[xiii]. Las hay cuasi-formales, pero con una enorme influencia como el IEEE, 3GPP o IETF[xiv]. Las hay también de nivel regional como sería en Europa el caso de ETSI[xv]. Hay también organizaciones que aparentemente no forman parte del proceso de estandarización, pero que, a través de acuerdos y declaraciones, conforman cómo se desarrollan y despliegan sistemas complejos. Un ejemplo inesperado puede ser la UNESCO y sus declaraciones y libros blancos sobre cómo utilizar la AI en los procesos formativos. Además, el seguimiento de los trabajos de cada una de estas organizaciones puede ser particularmente complejo dado el número de comités y de participantes[xvi].
Precisamente, los participantes en estas organizaciones de estandarización han ido cambiando con el tiempo. En concreto desde los años 1990 la contribución de países asiáticos ha aumentado notoriamente (Japón y Corea) -y ha disminuido la de los países occidentales- y en la última década ha crecido la de China[xvii].
La participación de China está obvia y lógicamente alineada con sus actuales intereses. Está el modelo de “doble circulación” para internalizar en el país aquellas partes de la cadena de valor de mayor interés y aprovechar el tamaño de su mercado, al mismo tiempo que se mantienen las conexiones internacionales para la exportación – importación. Forma parte de su estrategia para consolidar un número de sectores industriales clave y hacerlos más competitivos. Está el modelo en el que las compañías privadas representan sus propios intereses, pero también se considera que deben hacerlo igualmente con los del gobierno. Está el modelo donde los estándares internos de la industria se buscan que se conviertan en internacionales (lo que no quiere decir globales). Y, en definitiva, se trata de pasar de ser un importador neto de estándares (y sus correspondientes pagos en licencias), a que China se convierta en un exportador y esto, además, redunde en su capacidad de ejercer un soft power[xviii] sobre otros países.
Así, como consecuencia de una creciente divergencia de posiciones a la búsqueda de intereses propios, empieza a haber conflictos que pueden derivar en la adopción de estándares diferentes que fragmenten aún más la crecientemente precaria colaboración global. O simplemente puede suceder que la politización de los procesos de estandarización los ralentice y, eventualmente, impida, evitando ejemplos de muy necesitada cooperación internacional. Casos recientes de interés, y de origen chino, son la propuesta de un nuevo protocolo de Internet que, en aras de una mayor eficiencia, devuelva un control centralizado de todo lo que circula por la red -propuesta actualmente rechazada[xix]-, o los formatos para la estandarización del reconocimiento facial en los sistemas de videovigilancia -también actualmente detenida[xx]-. Al mismo tiempo, hay que resaltar que la participación de China es también una señal de su interés en participar en los procesos de estandarización y en que se reconozca su papel como centro tecnológico de excelencia.
La nueva geopolítica de los estándares
Como resumen, los estándares más allá de su papel técnico tienen implicaciones económicas, sociales y, hoy más que nunca, (geo)políticas. Los estándares son el fundamento de innovaciones que otorgarán posibilidades de crecimiento económico y dominancia[xxi]. Son también potenciales formas indirectas de consolidar como legítimos modelos sociales y políticos que pudieran ser contrarios a los derechos y la dignidad humana.
El ejemplo quizá más sencillo de entender es el de la protección de la privacidad de los datos personales. ¿Qué nivel de protección deben permitir los estándares? ¿Quién y cómo tiene acceso a los datos que se generan con el uso de las nuevas tecnologías? ¿Con qué garantías? ¿Hasta dónde deben ocuparse los estándares de esta cuestión?
Los estándares siempre han tenido una dimensión de influencia política internacional, no en vano están inextricablemente ligados a cuestiones de seguridad nacional, de protección de infraestructuras críticas, de protección de derechos y, por supuesto, de otorgar ventajas competitivas a la propia industria frente a la extranjera. Por eso, no es de extrañar que, ahora, las iniciativas al respecto de lo que sucede en los procedimientos de estandarización se multipliquen: está la estrategia de China ya mencionada, pero también el G7 ha lanzado un marco del trabajo al respecto[xxii] y, como otro ejemplo, la estandarización forma ahora parte de los grupos de trabajo en el Consejo de Comercio y Tecnología entre Europa y EE.UU.
Dada su relevancia, no hay una receta infalible para mejorar la gobernanza de los estándares internacionales y de las organizaciones que los producen, pero algunos ingredientes a utilizar si que parecen evidentes: fomentar la participación consciente de los interesados, desarrollar sus capacidades y su entendimiento de los conflictos geoestratégicos incluyendo aspectos económicos, sociales y de derechos humanos más allá de los meramente técnicos o cortoplacistas, así como crear marcos para el intercambio de información y posicionamiento entre aquellos países que compartimos una visión común sobre lo que hace a nuestras sociedades valiosas.
En definitiva, los estándares forman parte de cualquier plan de largo plazo. Siguen siendo necesarios para mantener las ventajas de una cooperación que, aunque en crisis, sigue siendo útil. Sin embargo, es igualmente cierto que es necesario actualizar esta cooperación para que se convierta en inteligente.
Notas y descargo
Una parte del análisis presentado forma parte del libro “El gran sueño de China” (C. F. González, 2021, Tecnos).
Las opiniones vertidas son del autor y no de las instituciones a las que pertenece. Se aplican los habituales descargos de responsabilidad.
[i] Donde hay una interesante cooperación sobre estándares entre Alemania y China.
[ii] Hasta donde el autor conoce, y a fecha de 2021, no existe un solo documento como tal que contenga el plan. El lector interesado puede consultar el 14ª Plan Quinquenal 2021-2025, el marco general de la política china que contiene algunos objetivos hasta 2035 (versión en inglés en: https://cset.georgetown.edu/wp-content/uploads/t0284_14th_Five_Year_Plan_EN.pdf ). El documento más actualizado disponible sobre la estrategia de China sobre estandarización (en chino) se puede encontrar en: http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/10/content_5641727.htm
[iii] La descripción más fácil de seguir es la disponible en la Wikipedia en: https://en.wikipedia.org/wiki/Made_in_China_2025
[iv] Los ejemplos abundan. ¿Alguien se acuerda de la perfecta torre de protocolos OSI, abandonada frente a la mucho más simple y efectiva de Internet?
[v] Otra vez los ejemplos abundan. ¿Alguien se acuerda de los formatos de video Beta frente al ganador VHS?
[vi] Conviene señalar que, en muchas ocasiones, hay múltiples estándares que compiten por el mismo mercado. Que exista un estándar no quiere ni mucho menos decir que sea la única forma de uso posible.
[vii] También escrito frecuentemente como de iure.
[viii] Hay múltiples ejemplos de este tipo, por señalar uno, el estándar mp3 para codificación y compresión de información de audio (de música). En este sentido se podría decir que hay muchas compañías (por ejemplo, de aplicaciones móviles) que no están interesadas en los procesos visibles de estandarización, aunque en realidad sí lo estén en convertirse en el estándar (de facto) de mercado.
[ix] A estos componentes tecnológicos que son necesarios para completar un cierto estándar, pero que ya están desarrollados o son propiedad de alguna parte interesada se les suele denominar “tecnologías esenciales”. Los organismos de estandarización oficiales, en general, obligan a las compañías privadas a que pongan sus patentes a disposición de otros en condiciones justas, razonables y no discriminatorias. Esto se hace para evitar que los propietarios de las patentes impidan que otros usen el estándar, pero no es óbice para que se cobre por el uso.
[x] Quizá el mejor ejemplo sea el estándar de comunicaciones móviles 5G: ninguna compañía dispone de todas las patentes esenciales para construir de forma aislada un sistema completo. Una estimación de 2019 otorgaba a Qualcomm el 15% de estas patentes, seguido por Nokia (11%), Huawei y ZTE (10%), y Ericsson (9%).
[xi] Que exista un estándar no quiere decir que esté a disposición del público en general. Puede ser necesario adquirir una licencia o ser admitido a su uso tras superar diversas pruebas.
[xii] Respectivamente International Electrotechnical Commission (IEC), International Organization for Standardization (ISO) e International Telecommunications Union (ITU).
[xiii] Son los relativos al Acuerdo sobre Barreras Técnicas al Comercio (TBT Agreement).
[xiv] Respectivamente Institute of Electrical and Electronics Engineer (del que es miembro el que suscribe, incluyendo algún grupo de estandarización), 3rd Generation Partnership Project (responsable en parte de los estándares de comunicaciones móviles) e Internet Engineering Task Force (que como su nombre indica es responsable de los estándares que hacen que Internet funcione).
[xv] European Telecommunications Standards Institute. También existen otras organizaciones relevantes en Europa para la estandarización como CEN o CENELEC.
[xvi] Como ejemplo, solo la parte de Telecomunicaciones de la ITU (ITU-T) tiene 11 grupos de estandarización y 33 grupos de trabajo.
[xvii] Las tasas de crecimiento de las propuestas de China a las principales organizaciones de estandarización, como el ISO y el IEC, han estado aumentando a ritmos anuales del 20% en los últimos años, siendo actualmente el país más activo en ISO y, junto con Alemania, en IEC. China es también actualmente el principal contribuidor de propuestas a la ITU. Cuando se mide la influencia en términos de posiciones (chairs o vice-chairs de los diferentes comités de estandarización), la posición de China ha crecido (tiene 73 de estos puestos en ISO e IEC y 12 en ITU), pero todavía está por debajo de EE. UU o Europa (aunque lidera en ITU). No es únicamente una cuestión de cantidad, sino que la calidad de los estándares es relevante y no todas las propuestas se admiten. A este respecto, las propuestas de China aceptadas en ISO e IEC están actualmente al mismo nivel que las de Japón y por debajo de EE. UU o Alemania. En 3GPP, China lidera en términos de puestos relevantes, lo contrario que en IETF donde tiene una posición minoritaria. En la IEEE Computer Society, China es segunda detrás de EE. UU.
[xviii] Algunos expertos se han referido a este soft power como un commercial hard power.
[xix] Una propuesta efectuada a la ITU-T for Huawei, China Mobile, China Unicom y el Ministerio de Tecnologías de la Información en septiembre de 2019. Diversos elementos de la propuesta siguen en discusión en varios grupos de trabajo.
[xx] Una propuesta efectuada a la ITU-T por China Telecom. A fecha de 2021 está descartada, aunque obviamente que no exista un estándar no quiere decir que no se siga desplegando en el mercado.
[xxi] Las estimaciones disponibles señalan que, en 2019, la estandarización supuso unos beneficios adicionales para la economía de Alemania de 17 mil millones de euros y 5 mil millones en el caso de Francia.
[xxii] Framework for G7 Collaboration on Digital Technical Standards
